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深化国企改革,搞活机制,培育世界一流企业

中信基金会2018-12-05 13:41:09

来源:《经济导刊》4月刊

作者:经济导刊编辑部

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出,要做强做优做大国有企业,培育具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。党的十九大报告指出要“做强做优做大国有资本,培育具有全球竞争力的世界一流企业”,这也是新时代建设现代化经济体系,推动产业升级战略的一个重要环节。

为贯彻中央精神,中信改革发展研究基金会日前举办了“国有企业改革与发展研究课题”研讨会。参加会议的有来自政府有关部门的领导、院校的专家和国有企业的领导,就当前国企需要重视的各方面体制机制问题进行了讨论,一些国有企业介绍了他们通过混改和重组整合激发企业活力的历程和发展经验。

 

国企效益好转,仍有明显差距

据权威数据,2017 年国资系统国有企业(不含金融类企业)的营业收入约50 万亿元,同比增长14.7%;增加值11.5 万亿元,同比增长13%;利润总额2.9 万亿元,同比增长23.5%;税费合计3.7万亿元,同比增长11.5%。其中,中央企业营业收入26.4 万亿元,同比增长13.3%;增加值6.6 万亿元;利润1.4 万亿元,同比增长15.2%;税费2.2万亿元,同比增长5.5%。取得这个成绩,一方面有经济形势转好的因素,另一方面来自改革激发的活力和动力。

国有资本的回报率是否偏低?这是人们长期以来关注的问题。中国证券监督管理委员会原纪委书记李小雪说,2016年,从财政部、国资委、统计局、证监会四个部门的数据看国有企业效益,国有资本的回报率,大概是“3、4、5、6”——财政部口径的国有资本利润率是3.0%(财政部公布数据),国资委的口径是4.7%,国家统计局的口径是5.76%,证监会公布的上市公司国有控股部分的利润率是6.75%。

为什么数据存在差异?这源于各部委统计口径不一致。财政部是把地方所有数据加起来,连公共汽车这类不产生利润的资产都纳入总的国有资产里面,因此这种口径下的资本回报率是最低的。而国资委的数据来源于其管辖的国有企业,不含公共汽车这类国有资产。统计局是规模以上国有工业企业的口径。证监会是国有控股的上市公司。

有对比才能说话,那么民营企业资本回报率是多少?按统计局口径,规模以上民营企业资本回报率是16.18%。证监会口径下,上市公司里,国有控股上市公司净资产收益率是6%左右,民营企业是9.25%。数据最乐观的是上市公司民企和国企的比较,因为好企业才能上市,但国企上市公司的资产回报率仍旧低于民营控股上市公司资产回报率,尽管这种差异比统计局下的口径改善很多。与国际上企业进行比较,没有找到能够准确对应的数据。看美国500强的资本利润率是15.78%,比我们国家统计局公布的民营企业资本利润率略低一点。

使用上市公司的数据作为参照说明,第一对国有经济要有信心,第二承认还存在差距。

 

改革要坚守社会主义底线,混改不搞一刀切

国有企业进行混改的原则和方向是什么?中石化集团原党组书记、董事长傅成玉指出,全面改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,实现以人民为中心的公平正义和共同富裕。我们要明确国企改革是要增强社会主义经济基础。做强做大国有经济更有利于缩小贫富差距,让广大群众共享发展成果。国有经济也应该通过混改,投资具有良好发展前景的民营企业。

一些专家指出,国企改革要有方向感,要守住社会主义制度这一底线,改革的目的是增强社会主义经济基础。现在在国民经济总量中,民营部分已超过60%,国有经济比重不足30%。如何坚持公有制为主体,是一个值得研究的问题。 

国有企业混改要一企一策、因地制宜。许多专家表示,混合所有制改革是一个原则方向,具体的改革不能一刀切,不能搞啦啦队、一风吹。因为企业要应对所在行业、市场、监管和内部组织等一系列不断变化的因素,不能要求企业都按一个统一标准去做。国企监管部门的职能是把关,稳妥推进,一切经过试点,摸着石头过河。具体的混改决策权应该交给企业,让企业审时度势,自主决定。

要重视改革政策效果的评估。我们国企改革的政策文件很多,但对政策执行的效果评估总结不够。应该进行实证分析,如政策的方向、政策的路径、政策的环节,政策的得益方等等都需要总结。

 

中国特色社会主义国有企业理论亟待建立与完善

李小雪指出,理论探索需要紧密结合时代的特点和现实中的问题,若陷入长时间的争论会束缚企业决策、迟滞国有企业发展。必须认识到,发展是硬道理,实践解决时代提出的问题,才能处理好发展与改革的关系。

中国人民大学经济学院教授邱海平认为,从马克思主义政治经济学角度来讲,国有企业不光是共产党执政的经济基础,更重要的它是社会主义生产关系的载体。就目前来说,国有企业仍然是我们中国特色社会主义生产关系的核心组成部分。社会主义公有制的优势加上市场经济的优势,这两个优势结合起来为我所用是被时间和实践证明了的成功模式。

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,中国特色社会主义包含国有企业,加强党对国有企业的领导,是中国特色社会主义制度的一个优势,也是改革的方向。党的领导不仅体现在组织部门对国企高管的领导,而且要体现在国企基层党组织的建设。

国有企业管理体制应该重点考察创新能力,而非利润率等短期指标。国企竞争力的基本动力源泉是技术创新,而不是被动地等待或应付市场的周期性波动。

 

国企改革在分类的基础上应该进行分层

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中,明确提出对国有企业进行分类改革。

复旦大学教授张晖明说,应该在分类的基础上进行分层。分类解决的是国有资本与所在不同特点的产业或领域的关系,分层是为了清晰出资与用资关系问题。出资与用资关系是市场关系,不是行政隶属关系。以淡马锡为例,组建淡马锡这样的机构,就是为了有效隔离政府与市场的关系,形成与市场经济相融合的出资人与用资人的关系。若企业集团总部通过了授权,那么该企业集团内的投资、出资等管理问题,就不再属于国资委管理范畴。

按照中央企业分层原则,中央和地方企业的管理也要分层。中央层级的国资委对地方国资委负有指导的职权,但地方国有企业隶属于地方政府。在资产的产业领域配置的问题上,央企和地方国企的配置领域有必要进行分工。

通过分类加上分层,有助于改革的深化。传统理论重视所有权或产权,而在现实的投资运行链条中,最重要的权益其实是法人财产权的独立性,也就是接受授权公司的法人财产必须有完整的、独立的权力。所以,坚持公有制和发展混合经济是两个层次的问题,而人们通常把混合所有制理解为从终极意义的国家所有权起步进行所有制改革。同时这也有助于建构新的国资体系。混合所有制改革的目的是真正把国有资本推向市场,隔断行政对企业经营决策的干预。所以应加快国有资本经营或投资公司的组建步伐,公司将按照市场规则运行,接受市场规则的约束;通过授权方式强化法人财产权的法律地位,发挥企业家的作用。选择党性强、责任心强的董事长,就能选好管理层。

综上,必须在某些理论概念上实现创新,全方位引入国家出资企业的概念。国有企业的定义应该明确为:接受授权的、全资的、国有投资公司或者是集团公司。如果是多元出资的,且多元出资的多数所有权是国家,这个意义上还不能算真正的混合所有制。真正的混合所有制企业与国有企业不是一个概念,它应该叫国家出资企业。上述概念的差异有助于我们看清最终改革的目标是实现保护国有资本,提高国有资本的控制影响力和抗风险能力,从而处理好国有资本与市场经济相融性的问题。

 

对“国企垄断”要有全面认识

有专家指出:社会上对国企垄断批评很多。但有些行业本身具有自然垄断性质,垄断性管理有其必要性,只要加强审计监管,企业也能够搞得很好。垄断也要看具体条件,例如经营对象、发展阶段等,不能混在一起讲。政府对妨碍竞争的垄断要进行处理,对市场竞争产生的垄断倾向要注意,例如新兴网络企业在互相竞争中都想压垮对手,国家就必须出面维护竞争秩序。

同时也要看垄断的利益流向和目标。国企对油气资源实行垄断开采,民企不高兴,说我也要分一杯羹。问题是民企都分到私人口袋了,国企是分给全民的。另一方面,比如中车和南北车合并不能说是垄断,因为要发展具有国际竞争力的世界一流企业,就要面临国际化竞争。

 

完善企业治理结构,搞活管理机制

关于完善国企管理体制和搞活经营机制问题,讨论集中在政企关系、特别是处理好监督机制和落实企业自主权的关系,企业治理结构以及激励机制等方面的问题。

出资人代表、政企关系和“管资本”

李小雪指出:政企分开是国有企业改革的一个核心问题。在具体管理方面,董事会和党委、董事会和经营层的关系已经比较清楚,但关于股东会的问题还有必要理清。

股东会是法人治理结构的顶层,股东会决定董事会,董事会决定管理层。国际上关于法人治理只讲了大小股东之间的关系问题,但控股股东担负什么角色、对企业发展应该负什么责任,缺乏深入研究,因为在资本主义经济中这个问题并不突出。

国有企业是国有经济的重要一环,政府是国有经济的总开关、总代表。政府和国有企业之间、国有企业和国家战略目标之间是分割不开的,即便在充分市场条件下也是如此。党和政府是社会责任的总负责人,但责任分解到企业,就会出现目标的分散化和多元化,实践中社会责任的概念和范围也很难清晰。例如位于乡镇的企业常常要资助地方公共开支如道路维修等,国企层层下放后这类问题更多。在国外,欧洲企业更强调企业的社会责任,美国企业则强调股东利润。

讲政企分开,不要把国家的作用抽象化。政府和企业的具体连接点是出资人代表,在法人治理结构上就是股东会代表。国有控股或参股企业,代表政府出资的股东代表是谁?在股东会怎么发挥作用?这是法人治理结构的一个重要方面,必须说清楚。

比方说,从“管资产”到“管资本”是一个重大的转换,一些关键理念要梳理清楚。管资本是否意味着放弃对企业发展战略的管控?若是对企业战略和运营方针都不管,那么管资本意味着管什么?在资本市场,投资者因为认同企业的发展战略才买你的股票,买的是企业的竞争力,甚至要通过控股来影响企业经营方针。所以,不能把“管资本”简单理解为股东和董事会的关系,而是要改革国资委对国有企业的管理模式,这是宏观层面的问题。在微观层面,股东会股权代表与国资委之间的关系是一个关键问题。

关于怎样认识“做强做优做大国有资本”和“做强做优做大国有企业”的关系,孔丹(中信改革发展研究基金会理事长)认为,这是从国家管理角度来看的,政企必须分开,政府不能插手企业经营管理。但现在有人说国家只需管好国有资本,不要再管国有企业,这是错误的。因为资本必须有企业作为载体。中信股权结构是由集团绝对控股,但“一股独大”并不等于不符合中央的改革精神。还是应该一企一策,根据实际情况安排,不一定非得彻底打散。

国企体制机制有哪些短板

李小雪认为,国有企业在体制机制上存在决策路径太长、缺乏有效激励机制等问题。关于决策机制,比如2008年金融风暴前中信就打报告要采购澳大利亚铁矿,请示批复下来时,澳铁矿公司股价已经涨价一倍,失去了购买价值,而且交易对手借用中国作为潜在买家之名渡过了难关。在市场瞬息万变之时,请示路径太长对企业市场竞争带来很多问题。

关于国有企业领导问题,一是企业干部调动过于频繁,企业家构建团队最终形成战斗力需要相当长的一段时间,应该给企业家这个时间。二是激励机制,民营企业的激励机制不是问题,企业赚钱归自己理所应当,企业办砸了影响也有限。但国有企业一旦经营不善,往往涉及国计民生等大问题。因此,国有企业企业家的激励机制是非常值得重视和研究的。

徐工集团董事长王民认为,国有企业和民营企业各有优势,就看谁能取长补短。国有企业的长处是有党的领导这个政治优势。民营企业的优势是经营灵活、决策快,用资本杠杆撬动人的积极性,但也容易急功近利。十八大以来一些民营企业也在补这个短板,建立党组织。

企业管理体制改革的经验

傅成玉认为,国企搞活,在管理机制方面要解决以下几个问题:一是内部经营市场化,二是企业治理落实党的领导和理顺董事会职能。三是要有好的激励机制,激发员工的活力。国有企业改革重点是搞活机制,要厘清领导干部的责任,落实自主权和容错空间,建立全体员工共享好处的分配制度。只要机制到位,混改并非必须,国有资产盘活并不困难。

董事会改革试点,核心在于根据企业实际,理顺董事会职能和加强党的领导的关系。党要管大局、管方向、做保障。同时我们要按照《公司法》行事。中石化的做法是让党组成员都进入董事会,这样可以避免重复决策。

关于三项制度改革的经验。2003年傅成玉曾在企业试行干部竞聘制改革,中层干部聘用期一般是3年,厘清领导干部的责任。哪一部分经营不好,首先要对应的干部负责,不行就下岗,不能只让工人下岗。员工合同是一年一签,但实际上淘汰率很低。尽管合同期短,但提高了员工的责任心。在分配制度方面,管理层激励很必要,让全体员工都共享好处更重要,只强调激励管理层不一定好。工人要有固定收入,但企业发展起来之后增加的收益,工人也应该有分享的权益。应该从企业利润中拿出一部分作为工人未来离退休的基金。我们共产党的宗旨是为人民服务,企业也要按经济规律办事,核心就是要尊重人的创造力和积极性,立足于全体员工共同发展。

企业激励机制要搞活

如何搞好国有企业?中信改革发展研究基金会理事长孔丹认为,搞好企业主要靠两条:一是优秀的企业家,选拔合适的企业领导人才;二是激励约束机制。他形象地说,这叫“草鞭刀理论”,比如在中信内部建立了“分润式”奖励,并强化内部审计。开始是五五开,后来二八开,保证基本工资,效益好就重奖,效益下降收入也下降。中信证券到“常青藤”高校招人也很有号召力。山西票号和华为都采用了分润式奖励制度。山西票号称之为“身股”。大掌柜、二掌柜、三掌柜,所有的小伙计全都有身股来分享利润,但你离开了就没了。华为也是一样。大家在一起就有生命力。实际上,股票激励不一定能提高员工忠诚度,股价一高大家就把它抛了。

中国建材董事长宋志平说:中国站起来了,也富起来了,但是这么多年来我们国有企业的广大干部员工并没有富起来。当年国企改革脱困,两三千万国企员工下岗,这始终是我们心里的痛。国有企业的员工多少年来就是兢兢业业地工作,他们的平均收入水平却是这个社会中最低的,我们怎么对得起这些国有企业的父老乡亲们?我看到华为就很感慨,他们是真正能够让员工富裕起来的企业。现在对国有企业的监督,工资总额超了一点就提到国有资产流失的高度,很多地方干部因为这个问题被处分。不能把国有资产流失扩大化,概念化。否则谁都不敢做事。

上级监管部门要给企业应有的活动空间

关于对国有企业的监管,加强监督很有必要,但建议对企业的经营活动不要管得太死。傅成玉认为:要企业管理者敢担当、容许犯错误,就得明确什么样的事容许犯错误。民营企业发展快的原因是对市场变化反应快,国企在这方面则受到诸多限制。企业要发展,就要对未来市场发展趋势作出预判,提前几年安排长期投资和研发计划,这个能力我们都具备。但现行管理机制让我们很难做长远安排,只能做当下。因为上级部门下来检查,100个项目99个赢利,只要一个亏损,他就只盯着你的这个1%不放。对国企的考核既要国有资产保值增值,防止流失,更要鼓励企业增强竞争力,做大做强。如果只强调防止流失,管理机制不活,同样会造成国有资产流失,甚至可能搞死企业。有关国企负责人投资终生追究制的规定过于死板。希望纪检、监察、审计、人事等部门形成协调一致的企业纪律检查办法。

宋志平说:关于违规决策的追责问题,建议要稳妥、慎重。损失500万元当然是问题,但要针对不同企业的具体情况,合规决策可以不追责。但问题是规则太多。国资委、财政部、发改委、工信部的文件都是“规”,而且这些规常常互相打架,拿A文件不违规,拿B文件就违规。违规裁量权掌握在国家机关的年轻人手里,审计就像找错字,处处挑错,让老总们没办法。一把手每天都要签好多字,每做一个决策要想那么多规,哪里想得过来?要算总量,别老纠缠一件事。十九大精神里有容错纠错、安心安业、保护和激发企业家精神这一条。曾经有一位领导发问,为什么网络公司的前5家没有一家央企?我觉得这个问题,领导应该问自己。没有创新机制就没有互联网基因,腾讯、阿里在盈利前要烧好多年的钱,而国企只要烧一年钱就要被追责。

中信集团战略与投资管理委员会秘书长严宁认为,现在监管的机构越来越多,不同的部门又常出台一些新规定,管理链条很长、监督链条也很长,企业领导人往往受到各种制约,难以执行决策,这样很不利于企业的竞争。加强监管的目的是搞活企业,壮大国有经济,但有的时候把手段当成目的,事情就会出现偏差。比如要开展国际合作发展人工智能等新东西,可以带来很多新的变化和机会,但目前企业受制于种种规定,动弹不得。

国有企业改革需要通盘设计。我们有一些制定政策的部门,其工作方式就是门来门往,照章办事,难以深入到一线实践中。改革毕竟要允许尝试新东西。给企业家创造更宽松一点的条件。国有企业在需要时要发挥好功能性作用,国家要解决特定问题的时候,国有企业能够解决,这才能体现出国有企业的重要性。

如果管得太死,企业家缺乏自主权,就没有了做事业的空间。中国证监会深圳监管局原书记、局长张云东认为,前不久央视的《大国重器》节目讲到蓝鲸2号深水钻井平台,这个项目的控股股东是中远和招商,他们对企业的负责人非常了解,负责人在研制平台的过程中连续投了30亿,仍然坚持研发,这就是企业家的专业素养和气魄。如果按照常规的管理办法,浮亏3亿元就会被解雇。

我们是社会主义国家,领导干部要有使命感和责任感,要有奉献精神。我们要扭转社会上一味向钱看的风气,弘扬社会主流价值观。但制定政策时不能假定所有人都具有雷锋式的奉献精神,我们提倡国企领导要有奉献精神,但也要承认他们的劳动价值,否则必然限制活力或造成人才流失。

香港新范式基金会总裁邵善波:港企资产管理局的管理方式很清楚。资产管理局委任董事局成员,然后派驻一个中层官员坐在董事局。按照市场薪金聘请CEO。港铁CEO可能要800万港币的年薪。但是港铁每年给政府的分红有几十个亿。所以在我们的经验来看,你们碰到的很多问题对我们来说都不是问题。

 

配好一班人,机制搞活,企业就能做好

我们要从战略的高度看国有企业改革和发展问题。中国社会科学院当代中国研究所副所长武力说,国企体制机制的关键问题是要培养一大批忠诚于共产党,有担当,又有很强管理能力的红色企业家。国有企业在多年市场竞争中已经成长起一批很好的企业家,要保护他们,注意培育新一代人。监管和激励应该配套。监管严格了,激励就得跟上。

要把国有企业高层管理人员改革和党的整个干部体制的改革放在一起看。不能就事论事。随着经济发展,随着党管理的事务越来越复杂,对党的干部的要求应该越来越专业化和精细化。对干部制度的改革应该分类分层去管。

企业家精神是要贯穿到从上到下、从始到终的一条主线。王民认为,上级党委配强一把手,配好一班人,给一个机制,肯定什么企业都能做好,千万不能管得过细。徐州市国资委管理徐工,把权利交给我负责。我的领导班子全是我来推荐。市国资委不管我的经营指标和决策,并给我一个很好的约束和激励分配机制。我的薪酬是董事会薪酬委员会、股东大会根据市场决定的。刚才各位老总说的分配改革,徐工在上个世纪八九十年代已经做过了。


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